Grundsatzprogramm

 

Verbands- und justizpolitisches Reformpapier


Verband der Rechtspfleger e.V.
Berufsvertretung der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger


1.      Ein Überblick

1.2    Der Ausgangspunkt

Das vom Rechtspflegertag 2002 des Verbandes der Rechtspfleger (VdR) in Göttingen verabschiedete Grundsatzprogramm geht auf das frühe konzeptionelle Engagement unseres Verbandes bei der Fortentwicklung der verbands- und justizpolitischen Ziele zurück. Dieses Engagement ist von Politik und Verwaltung seit langer Zeit mit Interesse begleitet worden und der VdR hat dies mit Freude und auch ein wenig Stolz zur Kenntnis genommen; wichtige Gesetzgebungsverfahren wurden auf den Weg gebracht bzw. sind bereits abgeschlossen.

In dieser positiven Entwicklung sehen wir unsere kontinuierliche Verpflichtung, mit diesem überarbeiteten Grundsatzprogramm auch in wirtschaftlich schwierigen Zeiten unseren Beitrag zur Binnenreform der Justiz zu leisten.

1.1     Das Ergebnis

Durch die Umsetzung der in diesem fortgeschriebenen Grundsatzprogramm aufgezeigten - miteinander verzahnten Maßnahmen - werden vorhandene Ressourcen besser genutzt und effektivere Strukturen für die Aufbau- und Ablauforganisation in Gerichten und Staatsanwaltschaften geschaffen. Überholte Hierarchien werden abgebaut und durch die justizinterne Delegation von Aufgaben werden Freiräume geschaffen, die es Richtern, Staatsanwälten und Rechtspflegern ermöglichen, ihre fachliche Kompetenz auf Fälle zu konzentrieren, die diese auch erfordern und verdienen.

Die in diesem Programm beschriebenen Änderungen bei der Bearbeitung von Nachlass-, Register- und Betreuungssachen führen z. B. allein in Niedersachsen zu Einsparungen von jährlich mehr als 2.000.000 Euro. Dabei werden die der Justiz obliegenden Aufgaben mindestens so gut wie bisher erledigt.

2.     Die Grundlage und der Handlungsbedarf

Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger sind in sachlicher Unabhängigkeit als Organ der Rechtspflege tätig; sie entscheiden insbesondere in den großen Tätigkeitsfelder der Freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Zwangsvollstreckung als Gericht. Damit sind ihnen durch Gesetz Aufgaben von hoher Verantwortung und großer Bedeutung für den Bürger, den Staat und die Gesellschaft zugewiesen. In ihrer Arbeit liegt ein ständiger Beitrag zur Sicherung und zum Ausbau des Wirtschaftsstandortes Deutschland.

Aufgrund der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben sind Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger der Ansprechpartner des rechtsuchenden Bürgers und prägen so das Bild der Justiz in der Öffentlichkeit.

Sie sind es, die fernab von öffentlichkeitsträchtigen Strafprozessen in der Freiwilligen Gerichtsbarkeit, sowie auch in der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit, d.h. in den Kernbereichen der Justiz ihren Beitrag zur Herstellung des Rechtsfriedens in unserer Gesellschaft leisten.

Dieses Anforderungs- und Leistungsprofil erfordert allerdings inzwischen neue Wege und strukturelle Innovationen. Die durch die verschiedenen Gesetzgebungsverfahren (JuMoG, 2. BtÄndG) erkennbaren Ansätze gehen in die richtige Richtung; sie reichen jedoch zur Zielerreichung bei weitem nicht aus.

Das auch nach dem zu erwartenden Inkrafttreten des Justizmodernisierungsgesetzes und des Zweiten Betreuungsrechtsänderungsgesetzes immer noch unübersichtliche System von Vollübertragungen, Vorbehaltsübertragungen und Einzelübertragungen - ab und an sogar innerhalb eines einzigen Verfahrens - muss durch effektive, innovationsfreundliche und schlanke Strukturen ersetzt werden. Nur diese neuen auf einer ganzheitlichen Aufgabenübertragung beruhenden Strukturen fördern und optimieren den Verfahrens- und Organisationsablauf bei Gerichten und Staatsanwaltschaften.

Das im Mai 2002 beschlossene Göttinger Programm unseres Verbandes wird daher fortgeschrieben.

Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger sind weiter bereit und auch in der Lage, bei der dringend notwendigen Strukturreform der Justiz (Binnenreform) mitzuwirken und sich als Organ der Rechtspflege einzubringen. Mit dieser Binnenreform sollen neben justizpolitischen Maßnahmen Rechtspflegeraufgaben abgegeben und neue Aufgaben aus dem richterlichen und staatsanwaltschaftlichen Bereich übernommen werden. Für diese neuen Aufgaben sind Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger aufgrund ihres anspruchsvollen Fachhochschulstudiums in besonderem Maße qualifiziert.

3.      Justizinterne Neuverteilung von Aufgaben (Binnenreform)

Durch bundes- und landesrechtliche Regelungen werden Aufgaben vom Richter auf den Rechtspfleger und vom Rechtspfleger bzw. vom gehobenen Justizdienst auf den mittleren Justizdienst oder die Serviceeinheit übertragen. Diese Regelungen ermöglichen es den Bundesländern (z.B. durch Öffnungsklauseln) unter Berücksichtigung ihrer landesspezifischen Gegebenheiten von der neuen Regelung Gebrauch zu machen.

3.1      Neue Aufgabenfelder für Rechtspfleger

3.1.1   Gerichte

Das Tätigkeitsfeld der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger bei den Gerichten wird erweitert um die den Richterinnen und Richtern bisher noch vorbehaltenen Geschäfte in/bei:

  • Register- und Nachlasssachen (landesrechtliche Übertragung - JuMoG),
  • Vormundschafts- und Betreuungssachen (landesrechtliche Übertragung - 2. BtÄndG) soweit verfassungsrechtlich zulässig,
  • amtsgerichtlichen Strafsachen, in denen z. Z. noch der Amtsanwalt Anklage erhoben und Geldstrafen beantragt hat,
  • Geschäfte des Vollstreckungsleiters in Jugendstrafverfahren (soweit sich nicht der Jugendrichter im Einzelfall die Vollstreckung ganz vorbehält),
  • Insolvenzverfahren,
  • Zivilsachen spezieller Art (z.B. Aufgebotsverfahren pp.),
  • einverständliche Scheidungen (§ 630 ZPO) durch Beschluss bei Vorliegen einer notariellen Scheidungsfolgenvereinbarung,
  • Landwirtschaftssachen (Hoffolgezeugnisse und Genehmigung von Hofübergabeverträgen, Hoffeststellungsverfahren)
  • obligatorischen Güteverhandlungen in Zivilprozessverfahren,
  • Zwangsvollstreckungsverfahren - soweit verfassungsrechtlich zulässig -,
  • Verfahrenspflegschaften in Familiensachen.

Die Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger bei den Staatsanwaltschaften nehmen zukünftig sowohl Aufgaben der Strafverfolgung (bisherige Amtsanwaltstätigkeit) als auch der Strafvollstreckung wahr. Einer besonderen Ausbildung zum Amtsanwalt bedürfen Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger nicht; die Ausbildungsinhalte der jetzigen Amtsanwälte werden Bestandteil des Rechtspflegerstudiums.

Darüber hinaus sollen den Rechtspflegerinnen und Rechtspflegern aus Gründen der ganzheitlichen Sachbearbeitung folgende Strafvollstreckungsaufgaben übertragen werden:

  • Stellungnahmen und der Antrag der Staatsanwaltschaft bei nachträglichen Entscheidungen über Reststrafaussetzung,
  • Verwarnung mit Strafvorbehalt (§§ 453, 454 Abs. 1 S. 2, § 454a Abs. 2 S. 1 STPO) einschl. der Entscheidung über das Einlegen von Rechtsmitteln oder deren Verzicht.

Den Rechtspflegerinnen und Rechtspflegern werden im Übrigen übertragen:

  • die Entscheidung über das Absehen von der Vollstreckung der Ersatzfreiheitsstrafe (§ 459 f StPO),
  • das Verfahren über die nachträgliche Bildung von Gesamtstrafen (§ 460 StPO, § 55 StGB).

3.1.3   Landgerichte - Beschwerdekammern -

Als Konsequenz der Aufgabenübernahmen und Umstrukturierungen in der Freiwilligen Gerichtsbarkeit ist es folgerichtig, das juristische Sach- und Fachwissen der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger in den Beschwerdekammern zu nutzen. Gerade und ausschließlich Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger können aufgrund ihres Studiums und ihres Fachwissens am Ehesten beurteilen, ob eine angefochtene Rechtspflegerentscheidung einer Überprüfung in der Beschwerdeinstanz stand zu halten vermag.

Ob die Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger in den Beschwerdekammern dabei als Beisitzer beteiligt sind oder ob komplette "Rechtspfleger-Beschwerdekammern" zu bilden sind, bleibt der weiteren Rechtsentwicklung (z.B. Nutzung der Öffnungsklausen des JuMoG) und der weiteren Diskussion vorbehalten.

3.2      Neue Aufgabenfelder für den UdG / die Serviceeinheit

3.2.1   Gerichte

Bei den Gerichten werden durch die landesrechtliche Umsetzung von Öffnungsklauseln und das "UdG-Gesetz" auf den mittleren Justizdienst bzw. die Serviceeinheit übertragen:

  • das gesamte Kostenwesen mit dem gesamten Kostenansatz als Kostenbeamter und der Tätigkeit als Prüfungsbeamter bei den Bezirksrevisorinnen und -revisoren,
  • die dem Urkundsbeamten der Geschäftsstelle zugewiesen Aufgaben, z.B. die Festsetzung der Pflichtverteidigerkosten und der Vergütung des PKH-Rechtsanwalts,
  • die Festsetzung der Betreuervergütung,
  • das gesamte Mahnverfahren gem. §§ 688 ff. ZPO,
  • die Mitwirkung im Rechtshilfeverkehr mit dem Ausland,
  • das Kostenfestsetzungsverfahren gem. § 103 ZPO und § 14 RVG,
  • die Amtsgeschäfte bei der amtlichen Verwahrung letztwilliger Verfügungen.

3.2.2   Staatsanwaltschaften

Bei den Staatsanwaltschaften werden durch Umsetzung des "UdG-Gesetzes" auf den mittleren Justizdienst bzw. die Serviceeinheit übertragen:

  • die Vollstreckung der Erzwingungshaft in Ordnungswidrigkeitsverfahren (§ 97 OwiG),
  • die der Staatsanwaltschaft als Vollstreckungsbehörde in Straf- und Bußgeldsachen obliegenden Geschäfte bei der Vollstreckung von Geldstrafen und Geldbußen (§ 31 Abs. 2 RpflG).

4.     Das eigenständige Geschäftsverteilungsorgan für Rechtspfleger

Die Unabhängigkeit des Rechtspflegers erfordert die Schaffung eines eigenständigen Geschäftsverteilungsorgans i. S. eines Rechtspflegerpräsidiums.

Die Ergebnisse und Erfahrungen der seit mehreren Jahren in Niedersachsen laufenden Modellversuche berechtigen zu folgender Forderung:

Die Regelungen der §§ 21 a ff. GVG oder die des Rechtspflegergesetzes sind entsprechend zu ergänzen; einer Grundgesetzänderung (Art. 92 GG) bedarf es insoweit nicht.

5.     Der Rechtspfleger und die Justizverwaltung

Die funktionelle Zuständigkeit der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger insbesondere im Justizmanagement ist angesichts der geplanten neuen Steuerungsinstrumente in der Justiz auch in Zukunft zwingend geboten. Die z. Z. noch vorgesehene Doppelzuständigkeit von Behördenleiter und Geschäftsleiter passt nicht zu den klaren Zielen der Verwaltungsreform in Niedersachsen. Die bisherigen sind durch neue Regelungen zu ersetzen, die originäre Zuständigkeiten schaffen und Schlüsselqualifikationen voraussetzen.

Durch die Verwendung des Fachjuristen "Rechtspfleger" in diesen Managementfunktionen ist gewährleistet, dass die im Grundgesetz garantierte Unabhängigkeit der Rechtspflege auch unter Beachtung verwaltungsspezifischer Gesichtspunkte gewahrt bleibt; daher wird die Verwendung von Nichtjuristen abgelehnt.

Auch die strikte Bindung der Funktion des Behördenleiters an Angehörige des höheren Dienstes ist sachlich nicht gerechtfertigt und daher abzuschaffen. Die geforderte Behördenleitung durch Rechtspfleger ist auf die Amtsgerichte (ohne Präsidialgerichte) insoweit zu beschränken, als dort sowohl Beamte des höheren oder des gehobenen Dienstes tätig sein können. Bei den Präsidialgerichten sind Rechtspfleger als Verwaltungsleiter einzusetzen.

6.     Haushaltsmäßige Auswirkungen

Durch die vorstehend aufgezeigten Übertragungen sowohl auf den Rechtspfleger als auch auf den mittleren Justizdienst bzw. die Serviceeinheit werden einerseits die erforderlichen Kapazitäten im Rechtspflegerbereich freigesetzt, attraktive Dienstposten für den mittleren Justizdienst bzw. die Serviceeinheiten geschaffen, welche den dort erreichten Stellenbewertungen dann auch entsprechen.

Andererseits werden durch Wegfall von Stellen des höheren Dienstes bzw. deren Umwandlungen in Rechtspflegerstellen Haushaltsmittel in einem beachtlichen Maße eingespart. (Aufgrund der geforderten Veränderungen in Nachlass-, Register- und Betreuungssachen sind z.B. allein in Niedersachsen Haushaltsentlastungen i. H. v. mehr als 2.000.000,-- € jährlich zu erwarten.)

7.     Laufbahn und Besoldung

Die Besoldungsstruktur der Rechtspfleger wird ihren Aufgaben und ihrem Status seit langem in keiner Weise gerecht. Alle den Rechtspflegerinnen und Rechtspflegern durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben sind gleichwertig. Jeder dieser Arbeitsbereiche kann - unabhängig von seiner wirtschaftlichen, sozialen oder rechtlichen Bedeutung bzw. Wirkung für die Rechtsuchenden - von jeder Rechtspflegerin oder jedem Rechtspfleger, der oder dem dieses Amt gem. § 2 RpflG übertragen wurde, wahrgenommen werden.

Aufgrund dieser Einheitlichkeit des Rechtspflegeramtes hat das Niedersächsische Innenministerium bereits vor Jahren zutreffend formuliert:

"Die Dienstposten der Rechtspfleger sind einer unterschiedlichen besoldungsrechtlichen Bewertung nicht zugänglich; sie sind vielmehr einheitlich zu bewerten."

Eine an besonderen Tätigkeitsfeldern oder Leistungsmerkmalen orientierte Besoldung ist den Rechtspflegerinnen und Rechtspflegern daher verwehrt.

In Kenntnis leerer öffentlicher Kassen, aber ebenso in Kenntnis der Rechtslage ist Besoldungsgerechtigkeit durch Einführung des Eingangsamtes A 12 (in Anlehnung an § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 und S. 2 BBesG) und die Durchstufung bis A 14 nach Ablauf noch zu bestimmender Dienstaltersstufen herzustellen.

Hierbei ist das von einigen Rechtspflegerverbänden entwickelte Konzept einer strukturierten Rechtspflegerbesoldung ein tragfähiger Ansatz.

Die hierfür notwendigen Haushaltsmittel sind durch den mit dem Vollzug aller Übertragungsmöglichkeiten (Umwandlung von Stellen des höheren Dienstes) bei weitem gegenfinanziert (vgl. Nr. 5).

8.     Studium

Das Studium erfolgt z. Z. an einer Fachhochschule, deren Rechtsstellung und Struktur denen der allgemeinen Fachhochschulen angepasst ist. Mit der zum 31.7.2000 in Niedersachsen in Kraft getretenen Studienreform ist ein entscheidender Schritt zur Sicherung und Weiterentwicklung der Kompetenzen der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger vollzogen.

Im Rahmen des 24-monatigen Studiums an der Fachhochschule und der 12-monatigen fachpraktischen Studienzeit findet eine handlungsorientierte Vermittlung von methodisch-analytischen Fähigkeiten und Schlüsselqualifikationen statt. Im Rahmen der Abschlussprüfung ist eine Diplomarbeit zu fertigen. Die Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger werden und müssen daher auch zukünftig qualifiziert sein, die ihnen übertragenen Aufgaben unter Anwendung wissenschaftlicher Methoden praxisorientiert umzusetzen.

Diese Ausbildung wird in einem besonders ausgestalteten Studienverhältnis stattfinden.

Im Hinblick auf die durch EU-Vorgaben bis zum Jahr 2010 umzustellenden Hochschulabschlüsse (Bachelor und/oder Master) muss ein konsekutiver Hochschulstudiengang angestrebt werden; hierauf und auf einen spezialisierten Studiengang "Fach-Master" wird der Verband der Rechtspfleger Einfluss nehmen.

9.      Fazit

Durch die Umsetzung der in diesem fortgeschriebenen Grundsatzprogramm aufgezeigten - miteinander verzahnten - Maßnahmen werden vorhandene Ressourcen besser genutzt und effektivere Strukturen für die Aufbau- und Ablauforganisation in Gerichten und Staatsanwaltschaften geschaffen. Hierarchien werden abgebaut und durch die Delegation von Aufgaben werden Freiräume geschaffen, die es Richtern, Staatsanwälten und Rechtspflegern ermöglichen, ihre fachliche Kompetenz auf Fälle zu konzentrieren, die diese auch erfordern und verdienen.

Einer kaum zu finanzierenden Stellenvermehrung wird entgegengewirkt. Alle Maßnahmen dieses überarbeiteten Programms finanzieren sich gegenseitig und sind daher zumindest kostenneutral, was ihre hohe Wirksamkeit in keiner Weise schmälert.

Die geforderten Besoldungsverbesserungen sind in vielen Jahren der Untätigkeit des Dienstherrn aufgelaufen und nun konsequent und zeitnah vorzunehmen. Ihre Bedeutung für die Motivation der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger und für die Gewinnung qualifizierten Nachwuchses sollte nicht unterschätzt werden.

10.     Ausblicke

Die Reformbestrebungen der öffentlichen Verwaltung sollen und müssen fortgesetzt werden. In diesem Abschnitt sind Denkansätze dargestellt, die über den aktuellen Reformrahmen hinausgehen.

10.1   Auslagerung/Verselbständigung

Bei der im Zuge der "Großen Justizreform" verfolgten Reduzierung der Justiz auf die straf- und zivilrechtliche Spruchtätigkeit kann sich der Verband der Rechtspfleger vorstellen, den gesamten FGG-Bereich sowie alle weiteren Aufgaben des Rechtspflegers als Einheit auf ein noch zu bildendes selbständiges Organ der Rechtspflege für Rechtsvorsorge zu übertragen. Diese neue Einrichtung soll sich ausschließlich aus den Gebühreneinnahmen finanzieren, um die Landeshaushalte dann nicht mehr zu belasten. Für die dort wahrzunehmenden gerichtlichen Aufgaben ist dann ausschließlich der Rechtspfleger zuständig.

10.2   Staatsanwaltschaften als Teil der unabhängigen Rechtspflege / Wegfall von "Verwaltungshierarchien"

Die den Staatsanwaltschaften obliegenden Aufgaben, denen eine erhebliche Bedeutung für die Sicherung und Weiterentwicklung unseres rechtsstaatlichen Systems zukommt, sollten konsequenter der unabhängigen Rechtspflege zugeordnet werden. Die aus dem bisherigen Verwaltungshandeln der Staatsanwaltschaften resultierende Weisungsgebundenheit von Staats- und Amtsanwälten wird aufgehoben. Die Umsetzung dieser rechtspolitischen Forderung würde dazu beitragen, Hierarchien in den Staatsanwaltschaften abzubauen und die Dienstposteninhaber ganz oder teilweise neuen Aufgaben zuzuführen.

10.3   Entscheidung durch Rechtspfleger in Scheidungsfolgesachen des FGG

Es wäre nur konsequent, wenn dem Rechtspfleger sämtliche Aufgaben der freiwilligen Gerichtsbarkeit - sofern verfassungsrechtlich zulässig - übertragen werden. Hierzu zählen insbesondere die Scheidungsfolgesachen nach dem FGG, die unabhängig von einem Scheidungsverfahren verhandelt werden und minderjährige Kinder betreffen.

 10.4   Durchlässigkeit der Laufbahnen

In den meisten Bundesländern werden Rechtspfleger ausschließlich nach Besoldungsgruppen des gehobenen Dienstes besoldet, während z.B. in Bayern die Rechtspflegerbesoldung auch Besoldungsgruppen des höheren Dienstes umfasst. Nach dem Vorbild Bayerns sollte hier als Vorstufe (vgl. Abschnitt 7.) eine einheitliche Handhabung praktiziert werden.



(Dieses Grundsatzprogramm wurde auf dem Rechtspflegertag 2006 in Aurich beschlossen)